Pressupostos da Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde

A Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde está fundamentada nos seguintes pressupostos (BRASIL, 2013):

  1. Abranger as ações de assistência à saúde (Atenção Básica, Urgência e Emergência, Atenção Psicossocial e Atenção Ambulatorial Especializada e Hospitalar), de promoção, de vigilância (sanitária, epidemiológica e ambiental) e de assistência farmacêutica;

  2. Ter como norteadora e orientadora das ações e serviços de saúde a Atenção Básica;

  3. Manter coerência com os instrumentos do Planejamento, os Planos de Saúde e respectivas Programações Anuais de Saúde, expressando compromissos e responsabilidades de cada um, no âmbito regional;

  4. Contribuir para a organização e operacionalização da Rede de Atenção à Saúde nos territórios;

  5. Ser desencadeada pelo planejamento regional integrado com temporalidade vinculada aos planos municipais e com atualizações periódicas;

  6. Ocorrer nas regiões de saúde, como atribuição das CIR, sendo necessária a harmonização dos compromissos e metas regionais no âmbito do Estado, em um processo coordenado pelas SES e pactuado nas CIB;

  7. Ser realizada em todas as regiões de saúde de cada estado;

  8. Subsidiar os dispositivos de regulação, controle, avaliação e auditoria;

  9. Apontar, no nível regional, o déficit de custeio e necessidade de Investimentos para a rede de atenção à saúde.

Proposta metodológica (BRASIL, [2015c])

A introdução de novas formas de financiamento da rede de atenção à saúde reforça a necessidade de qualificação do processo de planejamento e de revisão dos métodos e instrumentos utilizados na programação das ações e serviços de saúde, com a implementação de estratégias mais adequadas à estruturação de um modelo de atenção regionalizado, sempre assegurando o comando único.

A metodologia proposta pauta-se na aplicação do conceito de modelagem da rede de atenção e respectivos fluxos, culminando em um processo de atenção estabelecido no território, com base nas linhas de cuidado, resgatando o papel organizativo da programação das ações e serviços na conformação do sistema de saúde.

Propõe-se a lógica de estimativa, com base em necessidades de serviços de saúde, tendo como eixo a centralidade da atenção básica, orientada por parâmetros baseados em evidências científicas, análises comparativas entre sistemas de saúde orientados pela atenção primária – benchmarking –, análises de séries históricas e consenso de especialistas, enfatizando sua aplicação nos espaços regionais e municipais.

Do ponto de vista metodológico, a PGASS foi subdivida em quatro etapas, possibilitando a melhor operacionalização da proposta de modo sistêmico, conforme sua abrangência e escopo: 

 

Harmonização das diretrizes, objetivos e metas dos planos de saúde, dos três entes federados, no âmbito regional

No âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), são definidas as prioridades elencadas no Plano Nacional de Saúde; nas Comissões Intergestores Bipartite (CIB), são elaboradas as diretrizes, objetivos e metas definidas nos Planos Estaduais de Saúde; e nas Comissões Intergestores Regionais (CIR), compatibilizam-se as diretrizes, objetivos e metas estaduais e municipais com as prioridades regionais.

Essa etapa contempla o diagnóstico da situação de saúde, apoiado pelo Mapa da Saúde, o desenho regional, que se traduz nas grades de referências entre os serviços, a identificação da capacidade instalada e a compatibilização dos conteúdos dos planos de saúde com o planejamento regional integrado.

Modelagem da Rede de Atenção à Saúde e Mapa de Investimentos

A rede de atenção atual se apresenta, de forma geral, desarticulada. Daí que a própria população se vê obrigada a buscar a solução de seus problemas de saúde deslocando-se entre os municípios, regiões e estados na busca da garantia do acesso. Os municípios com mais recursos assistenciais recebem as demandas de forma desorganizada, com consequente dificuldade de acolhimento, inclusive das situações de urgência/emergência.

A superação desse quadro requer a redefinição de diretrizes para a construção de modelos de atenção à saúde, a partir de métodos e instrumentos de planejamento regional e regulação do sistema, bem como um amplo processo de desenvolvimento das capacidades de gestão, na busca da qualificação da atenção.

O modelo que se propõe é o da conformação de redes de atenção regionais, apoiadas em linhas de cuidado, de forma a assegurar racionalidade no acesso da população a todas as ações e serviços de que necessitem.

As Regiões de Saúde identificam sua capacidade instalada, a partir dos recursos físicos existentes, estabelecimentos, equipes e equipamentos estratégicos. As informações contidas no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) servirão de base para esse processo, exigindo a sua atualização regular. Essa etapa possibilitará a identificação dos vazios assistenciais, deficiências e potencialidades, além do apontamento de algumas soluções para os pontos críticos encontrados e responsabilização conjunta.

As Regiões de Saúde avaliam a necessidade de serviços, estabelecimentos, equipamentos, equipes de saúde com base na estimativa de ações e serviços de saúde necessários à organização da rede de atenção à saúde, bem como apresentam a projeção financeira de recursos para implantação dos serviços de saúde vinculados às políticas prioritárias. O resultado será a estimativa do montante de recursos financeiros de investimento necessários para a organização da rede de atenção à saúde.

Cada gestor deverá informar as contrapartidas do seu ente federado, bem como o cronograma de implantação dos programas/projetos ao longo dos anos, inclusive parcelamentos, consolidando o Mapa de Investimento.

Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde, com explicitação dos pactos de gestão

A terceira etapa da PGASS corresponde ao dimensionamento e consolidação de todas as ações e serviços de saúde programados para serem ofertados à população em cada território municipal, ordenados por região de saúde e pela correspondente pactuação das referências e alocação dos recursos financeiros para sua viabilização.

A ordenação da rede de atenção à saúde pressupõe que o dimensionamento dessas ações e recursos financeiros seja programado e organizado a partir das necessidades de saúde da população, cuja identificação é uma das missões primordiais das equipes da atenção básica.

Em função dos desafios explicitados até aqui e a partir das diretrizes e dos princípios orientadores do processo de planejamento e programação das ações e serviços de saúde para os próximos anos, o DRAC buscou o desenvolvimento de estudos de critérios e parâmetros de planejamento/programação que incorporem as evidências clínicas e populacionais e reflitam os modelos de atenção julgados adequados, maximizando resultados em saúde e maior satisfação dos cidadãos com as políticas públicas.

Essa etapa está organizada nas seguintes fases:

I) Configuração de áreas estratégicas e itens de Programação por Abertura Programática

Na configuração, ocorre a compatibilização das diretrizes gerais da Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde às especificidades de cada Unidade Federada.

A primeira abertura programática parte de duas grandes modalidades de atendimentos – ambulatorial e hospitalar – organizadas por áreas estratégicas e itens de programação da atenção à saúde.

Na definição dos itens de programação (que se traduzem como agregações de procedimentos), busca-se a aglutinação de ações com necessidades de tecnologia similar e às quais se atribui parâmetros para o seu respectivo dimensionamento.

Os itens de programação são permeados pelas áreas estratégicas que podem ser organizadas por ciclos de vida, linhas de cuidado, agravos à saúde, especialidades médicas, entre outros. As áreas estratégicas caracterizam-se por proporcionarem um encadeamento no dimensionamento de ações/serviços de saúde e são vinculadas às prioridades elencadas pelos gestores.

A figura a seguir demonstra um exemplo de encadeamento, no caso, de programação vinculada de consultas especializadas e de exames complementares afins, que lhe conferem maior grau de resolubilidade.

Exemplo de programação vinculada de consultas especializadas e de exames complementares afins

Fonte: (BRASIL, [2015c], adaptado).

II) Dimensionamento das ações e serviços de saúde e definição de percentuais de alcance

O dimensionamento das ações e serviços de saúde ocorre a partir da aplicação de parâmetros de necessidades de ações e serviços de saúde. O Ministério da Saúde disponibilizará parâmetros referenciais, com o objetivo de auxiliar a tomada de decisão quanto à definição de parâmetros por unidade federada.

Esses parâmetros consideraram evidências científicas da eficácia de tecnologias adotadas, garantia da integralidade e continuidade do cuidado, em patamares de gasto em saúde definidos, subsidiando os gestores na elaboração e qualificação da PGASS.

Para a tomada de decisão da unidade federada é importante considerar as políticas prioritárias e a realidade loco-regional. Estabelecido o parâmetro estadual, será analisada a capacidade real de execução, definindo percentuais de alcance, por itens de programação, possíveis para o ano vigente e anos subsequentes. Estes percentuais não são aplicados linearmente, variando de acordo com as prioridades do Estado e regiões. Dessa forma, gradativamente, buscar-se-á o alcance do parâmetro recomendado, instituindo-se assim uma estratégia para programação de caráter contínuo, com repercussão plurianual.

Esta proposta deve ser acompanhada do Mapa de Investimento plurianual a fim de sustentar a possibilidade do aumento da oferta necessária.

Considerando que a programação de custeio passa a ser plurianual, as regiões de saúde, de acordo com a possibilidade de execução, definirão percentuais de alcance sobre o percentual recomendado para o Estado. Após esse movimento regional, provavelmente, haverá adequação promovida pela CIB, que pode levar a uma devolutiva para as regiões realizarem escolhas quanto a ajustes necessários, considerando as prioridades regionais.

III) Pactuação dos fluxos assistenciais

Uma vez dimensionadas as ações de serviços de saúde pelo percentual de alcance do ano vigente, o próximo passo é a pactuação de fluxos assistenciais, mediante a definição de municípios executores e encaminhadores, para cada item de programação.

A pactuação dos fluxos assistenciais pode se dar nos níveis regional, inter-regional, estadual e interestadual. Poderá ocorrer por abrangência ou por referência. Por referência, acontece quando os quantitativos programados são alocados no(s) município(s) executor(es) pelos municípios encaminhadores, em um processo de pactuação no âmbito da CIR. Por abrangência, acontece quando os quantitativos programados são alocados no(s) município(s) executor(es) e, em um processo de pactuação no âmbito da CIB, são definidos os municípios a serem abrangidos por executor e respectivas metas.

Pactuação por abrangência

Fonte: (BRASIL, [2015c]), adaptado).

Pactuação por referência

Fonte: (BRASIL, [2015c]), adaptado).

IV) Alocação/ajuste dos recursos financeiros

O cálculo do impacto financeiro será realizado a partir da quantificação das ações e serviços de saúde e dos fluxos estabelecidos na pactuação. O impacto financeiro das ações programadas deverá ser compatível com o montante de recursos financeiros (federais/estaduais/municipais) disponíveis, considerando como referenciais os valores de tabela, bem como complementações e incentivos permanentes de custeio. No caso de insuficiência de recursos financeiros, deverão ocorrer ajustes na programação das ações.

Essa fase permite identificar o déficit de custeio, para o caso das ações que possuem capacidade de oferta na região, mas não são disponibilizadas ao SUS por insuficiência de recursos financeiros. As ações de saúde com déficit de custeio deverão ser registradas, a fim de subsidiar futuras alocações de recursos de fonte federal/estadual/municipal.

V) Consolidação

Após a realização dos ajustes, dá-se a finalização da etapa III da PGASS, sendo possível a visualização dos quantitativos programados e respectivos fluxos por item de programação, por município encaminhador e por município executor.

A definição dos Limites Financeiros da Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar por município constitui-se em um dos produtos da programação das ações e serviços de saúde.

Após o processo de programação, é fundamental que sejam adotados mecanismos para o seu monitoramento, buscando permanente direcionamento para uma alocação consistente de recursos, e que mantenha a coerência com os demais processos de gestão.

Programação por estabelecimento de saúde

Trata-se da microprogramação, compatibilizando o dimensionamento de ações e serviços de saúde, realizado na Etapa III, entre os estabelecimentos de saúde. Essa etapa envolve a relação dos gestores (estadual/municipal) com os estabelecimentos de saúde sob sua gestão, facilitando os seguintes processos:

  • Articulação com SISREG ou sistemas correlacionados;

  • Formalização de contratos e PCEPs;

  • Elaboração da FPO - Ficha de Programação Orçamentaria.

A fim de apoiar o desenvolvimento da Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde, o Ministério da Saúde disponibilizará um sistema informatizado, ProgramaSUS, cuja concepção reflete a metodologia proposta.

Última atualização: quarta, 21 Nov 2018, 12:38